来源：东不压桥研究院
路透社关于美国FCC可能出台光模块禁令的报道，引起了市场广泛关注，各方普遍关注禁令可能的实施路径和落地方式。同时，现有的不少信息，包括一些机构的解读，似乎混淆了Covered List、政府采购、产品原产地和FCC认证等几种不同的制度。有必要进一步弄清楚Covered List的基本规则，以及它在实践中如何具体运作，因为这直接关系到禁令最终会怎么落地。
一、Covered List是怎么来的？
Covered List可以直译为“受管制设备和服务清单”。它列出了被美国政府认定会对国家安全构成不可接受风险的通信设备、软件和电信服务。
这一制度最早源于美国对中国通信设备安全的担忧。2018年通过的《2019财年国防授权法》第889条，禁止联邦机构采购或使用华为、中兴、海能达、海康威视和大华的特定设备与服务，并限制联邦政府与使用这些设备的部分承包商合作。但第889条主要是一项政府采购限制，和FCC的Covered List是不同的规则。
2019年，FCC首先禁止接受“普遍服务基金”（USF）补贴的电信运营商使用这些补贴购买不可信供应商的设备。2020年3月，《安全可信通信网络法》生效，正式要求FCC建立和维护Covered List，并禁止USF资金用于购买、维护和运营清单上的设备与服务。该法还建立了“拆除和替换”计划，帮助中小运营商移除已经部署的华为、中兴设备。国会为此提供了约19亿美元资金。
2021年3月，FCC发布首份Covered List，将华为、中兴、海能达、海康威视和大华的相关设备与服务纳入清单。随后通过的《安全设备法》又要求FCC停止批准清单所列设备的新设备授权。FCC于2022年完成配套规则，开始从市场准入环节阻止新的Covered Equipment进入美国。
此后，Covered List不断扩大。中国移动国际美国公司、中国电信美洲公司、中国联通美洲公司、Pacific Networks和ComNet的特定电信服务，以及俄罗斯卡巴斯基的网络安全产品和服务，都先后被列入。
2025年到现在，清单已经扩大到外国生产的无人机及其关键组件、路由器、电力逆变器和先进机器人。Covered List的限制方式也从只针对华为、中兴等少数企业，开始覆盖整个高风险行业和产品类别。
二、什么样的设备或服务会被列入Covered List？
按照《安全可信通信网络法》，一项设备或服务被列入Covered List，通常需要满足两个条件。
第一个条件，是必须有法定的国家安全认定。作出认定的可以是国会、具备国家安全专业能力的行政部门跨机构机制、商务部，或者法律规定的其他国家安全机关。FCC主要负责接受这些认定、更新清单并实施限制，不能完全依靠自身判断随意把一家企业加入清单。
第二个条件，是相关设备或服务具有相应的风险能力。这类风险包括：能够查看、路由或重定向用户数据；能够被远程利用并中断通信网络；或者以其他方式对美国国家安全或人员安全构成不可接受的风险。最后一项标准很宽，Covered List得以覆盖网络安全软件、通信组件、无人机、机器人、逆变器以及其他带有联网或远程控制功能的设备。
三、Covered List的列名方式？
这个问题非常关键。如果未来真的有FCC禁令，列名方式可以说决定了限制的范围和相关企业受影响的程度。但这恰恰也是路透社报道没有讲清楚的地方。
第一种方式是“按生产者列名”（produced by），这也是Covered List最传统的模式。华为、中兴、海能达、海康威视和大华的限制，都是以特定生产者为核心。对于这类条目，监管重点不是产品在哪里完成最后组装，而是谁设计、开发、制造或控制产品。以华为和中兴为例，清单覆盖两家公司及其子公司、关联企业生产的相关电信设备。换品牌、贴牌销售或者把产品交给海外子公司组装，一般不会自动改变产品的Covered Equipment属性。
FCC对“produced by”采取较宽的理解。FCC发布的现有指导认为，如果一家企业对产品的设计、开发、制造或组装等重要环节承担实质责任或者拥有控制权，就可能被视为生产者；一件产品也可能同时存在多个生产者。FCC目前正在考虑把这一判断标准正式写入规则。
因此，如果一家中国光模块企业被直接点名列入Covered List，其在马来西亚、泰国等地的子公司所生产的产品，也很可能受到影响。FCC不必另外采用一个抽象的“中国企业控制”标准，因为“列名企业及其子公司和关联企业”本身就可以覆盖这些海外产能。
需要注意的是，不同企业的列名范围，有时候并不完全相同。例如，华为和中兴的条目覆盖面较广。海能达、海康威视和大华的条目则主要针对用于公共安全、政府设施安保、关键基础设施监控和其他国家安全目的的通信及视频监控设备。FCC要求这三家公司提交合规计划，证明其设备不会被用于受限制用途。在合规计划获得批准前，其相关新设备很难获得FCC授权。因此，这些条目虽然在文字上带有用途限制，实际市场准入仍然非常严格。
第二种方式是“按生产地点或产品类别列名”，这是近两年FCC开始频繁使用的另一种模式，即production location-based determination，以生产地点为基础的认定。
这种方式不一定点名某家企业，但是却能够直接限制某类产品。例如，几天前FCC把“外国生产的电力逆变器”和“外国生产的先进机器人”加入Covered List就属于这种情况。原则上，只要产品在美国以外生产，就属于清单范围，除非获得美国国防部或国土安全部的Conditional Approval。这和通常理解的“中国大陆原产”不是一回事。如果清单使用的是“foreign-produced”，限制对象就是所有外国生产的产品，而不仅仅是中国生产的产品。泰国、马来西亚和越南生产的产品也不会自动获得豁免。
路透社的报道透露，美国政府目前考虑的光模块禁令方案可能先限制所有新型号的外国光模块，再豁免大量非中国供应商。如果最终采用这种结构，它更像是“按生产地点或产品类别列名”的列名方式，而不是逐家列出中国的具体光模块企业。不过，正式规则还没有公布，现在还不能确定FCC最终采用哪种方式。
如果未来清单写的是“中国生产的光模块”，那么中国企业在泰国、马来西亚生产的产品理论上可能不在直接限制范围内。但如果写的是“外国生产的光模块”，第三国产能也会被覆盖，只能申请Conditional Approval或其他豁免。
还有一个容易被忽视的问题是，FCC没有普遍采用海关法上简单的“最后实质性转型”规则，所以把DSP贴片、封装或者最后组装转移到东南亚，相关产品不一定会被FCC认定为东南亚产品。FCC可能综合考察产品在哪里设计、开发、制造和组装，谁控制固件、关键技术和生产流程，以及不同主体分别承担了什么责任。因此，简单转移一道工序能否改变监管结果，要看最终规则如何定义“foreign-produced”和“produced by”，也要看实际供应链安排。
四、光模块已经被Covered List管住了吗？
目前还没有。截至现在，FCC还没有把“中国光模块”作为一个独立产品类别加入Covered List，也没有直接把中际旭创、新易盛等主要中国光模块企业列入清单。目前并不存在任何已经生效的“中国光模块禁令”。
不过，FCC在2026年7月通过的FCC 26-50命令，已经为光模块的组件级管制打下了基础。过去，如果整机由华为等Covered List企业生产，新型号不能获得FCC授权；但如果其他企业生产整机，只在其中使用华为生产的芯片或模块，仍可能获得授权。FCC把这称为“组件漏洞”。FCC 26-50决定堵上这一漏洞，规定：如果一项“逻辑承载硬件组件”由Covered List企业生产，且该企业生产整机时整机会受到限制，那么含有该组件的新设备也不能获得FCC授权。
“逻辑承载硬件组件”大体是指能够通过数字技术处理、存储或传输数据的硬件。芯片、通信模块、控制器以及许多光收发器，都可能符合这一定义。但这里需要作一个重要区分：FCC 26-50文件中确实提到了optical transceivers，不过它们主要出现在外部评论者列举的例子中。FCC并没有在该命令中直接宣布“所有光模块都是受限组件”。但关于光模块的一些功能性定义是生效了的，某个具体光模块是否属于“逻辑承载硬件组件”，要看它是否具备数字信号处理、数据传输、固件或控制逻辑等功能。现代高速光模块通常包含DSP和控制芯片，因此大概率会落入这一范围。
当然，目前这项组件规则针对的还只是“Covered List企业生产的组件”，并没有自动把所有中国企业生产的光模块都变成Covered Equipment。要对中际旭创等企业产生直接影响，还是需要相关企业被列名，或者光模块作为一个产品类别被单独加入清单。
五、列入Covered List后会发生什么？
Covered List不是一项单纯的进口禁令，实践中它通过补贴、设备授权、运营许可和市场销售等不同工具产生影响。
首先是补贴限制。接受USF资金的运营商，不得使用补贴购买、维护或运营清单所列设备和服务。运营商还需要申报网络中是否存在相关设备。对于已经部署华为、中兴设备的中小运营商，FCC通过“拆除和替换”计划补偿部分更换成本。
其次是设备授权限制。许多射频设备和数字设备在美国销售前，必须取得FCC认证，或者完成供应商符合性声明。根据《安全设备法》和FCC配套规则，属于Covered Equipment的新设备不能获得授权，原则上也就不能在美国合法进口、营销或者销售。设备授权申请人必须书面确认产品不属于Covered Equipment。随着组件规则落地，申请人还需要更深入地了解芯片、模块和其他关键零部件的来源。
这类限制通常首先影响新型号。原有设备授权不会仅因一项新规则而当然消失，但FCC近年来已经逐步建立撤销既有授权、限制继续进口和禁止不合规产品销售的机制。因此，不能简单认为旧型号永远不受影响。就目前报道的光模块禁令方案而言，路透社说限制重点是“新型号”。如果最终规则确实如此，已经在美国市场使用的型号可能暂时继续供应，但新一代800G、1.6T及后续产品可能受到限制。随着数据中心设备不断升级，存量豁免的商业价值会逐步下降。
第三是运营许可限制。在美国提供国际或跨州电信服务，通常需要取得《通信法》第214条许可。中国移动的许可申请被拒，中国电信美洲、中国联通美洲、Pacific Networks和ComNet的许可也先后被撤销。不过，214牌照和Covered List是两套不同制度。214牌照决定企业能否在美国经营电信服务；Covered List则主要决定相关设备或服务能否获得政府资金支持，以及相关设备能否取得FCC市场准入授权。两套工具经常针对同一企业叠加使用，但不能混为一谈。
六、FCC如何执行这些限制
FCC主要通过企业申报、清单更新、供应链审查和销售渠道治理来执行Covered List制度。通信服务提供商需要报告网络中是否存在清单设备或服务。设备授权申请人则必须确认申请产品不属于Covered Equipment。这样一来，识别供应商、关联企业和关键零部件来源的责任，就被部分转移给运营商、制造商、进口商和认证申请人。如果企业作出虚假陈述，可能面临申请被拒、授权被撤销、罚款或者其他执法措施。
FCC公共安全与国土安全局负责维护Covered List。一旦国会或法定国家安全机构作出新的风险认定，FCC就会更新清单。对于按企业列名的条目，FCC还会收集和公布关联企业信息，防止目标企业通过更名、重组、海外子公司或者贴牌方式规避监管。
FCC也在加强对销售渠道的管理。线上平台、经销商和进口商不能销售依法需要FCC授权、但没有有效授权的Covered Equipment。2025年以来，FCC通过“Operation Clean Carts”等行动推动电商平台删除相关产品信息，并加强对第三方卖家的审核。到2026年5月，参与平台已经移除或拦截超过300万条相关商品信息。也就是说，法律责任不只由生产商承担，进口商、分销商和线上平台如果继续营销未经授权的设备，也可能面临监管风险。
七、怎么判断光模块禁令的实际影响？
现在判断美国会不会“全面禁止中国光模块”，还为时过早，判断影响程度和范围，还是要等到正式的国家安全认定、Covered List更新文件和具体定义公布。特别是几个关键问题：
第一，限制对象究竟是“中国生产的光模块”、“所有外国生产的光模块”，还是“由特定企业及其关联公司生产的光模块”。第二，FCC怎么定义“produced by”和“foreign-produced”。它是主要看最后组装地点，还是同时考察设计、固件、关键工序和供应链控制权？第三，规则是不是只限制新型号，是不是允许Conditional Approval，以及现有型号还能不能继续进口和销售。
如果政策只针对中国境内生产的光模块，中国企业的东南亚产能可能成为缓冲，但简单转移最后组装未必足够。如果政策直接点名中际旭创、新易盛等中国企业及其子公司，那么海外生产也很难规避。如果政策先把所有外国生产的光模块列入清单，再由美国政府豁免非中国供应商，那么影响范围可能最广，而且决定权将掌握在美国国家安全部门手中。
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